UE : une législation « semences » en pleine évolution

Par Frédéric PRAT

Publié le 26/09/2013

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Avec cette proposition de règlement sur les semences, la Commission européenne souhaite mettre à jour la législation sur la commercialisation du « matériel de reproduction des végétaux » (nom générique pour semences, plants, boutures [2]…) en abrogeant et en remplaçant douze directives [3].

Objectif : créer un environnement qui « offre une sécurité juridique aux opérateurs professionnels et aux consommateurs, garantit la qualité du matériel de reproduction des végétaux et assure un avantage concurrentiel sur les marchés intérieur et mondial ». Nouveauté : dans le préambule, l’objectif de « conservation in situ de l’agrobiodiversité » est listé [4]. Il fallait donc trouver un difficile équilibre entre la flexibilité exigée par la biodiversité, et la rigueur obligatoire exigée par le besoin de productivité agricole, de santé et de qualité du matériel de reproduction des végétaux.

C’est pourquoi la proposition comprend « des éléments permettant à des cultures mineures ou destinées à des usages particuliers de bénéficier d’un accès peu contraignant à des segments de marché limités ou spécifiques, mais assorti d’obligations minimales pour garantir la traçabilité, la santé et l’information du consommateur de manière à ce que des conditions de concurrence équitables soient établies pour tous les opérateurs professionnels ».

Une exclusion pour la conservation dans l’exploitation et les échanges « non commerciaux »

La proposition de règlement comporte sept parties. La première, les dispositions générales, précise le champ d’application du règlement, qui concernera la production de matériel destiné à être mis en marché et sa commercialisation. Par contre, « le règlement ne s’appliquera pas au matériel de reproduction des végétaux destiné à des essais, à des fins scientifiques ou à des fins de sélection. En outre, il ne devrait pas s’appliquer au matériel destiné à, ou dont la maintenance est assurée par, des banques de gènes, des organismes et des réseaux chargés de la conservation ex situ et in situ ou dans l’exploitation de ressources génétiques conformément aux stratégies nationales en matière de conservation de ressources génétiques. En outre, le matériel de reproduction des végétaux échangé en nature entre deux personnes autres que des opérateurs professionnels est exclu du champ d’application du règlement ».

La partie II définit les opérateurs professionnels qui doivent être « enregistrés afin de faciliter les activités de contrôle ». Ce concept est encore flou dans la proposition de règlement, mais la Direction générale de la Santé et des Consommateurs (DG Sanco) de la Commission européenne a précisé qu’il ne peut s’étendre qu’aux opérateurs dont les activités sont concernées par l’objet du règlement : « les agriculteurs qui ne produisent pas de semences destinées à être mises sur le marché ne sont pas des opérateurs professionnels, ce qui les autorise à échanger du « matériel » en nature, sans préjudice du respect des autres réglementations […]. Seul l’échange de « matériel » libre de droit est donc autorisé, l’échange de semences de ferme de variétés protégées par un COV [certificat d’obtention végétale], de plantes protégées par un brevet, de matériel […] porteur d’organismes de quarantaine, d’OGM non autorisés… restent interdit » [5].

Ces opérateurs professionnels auront certaines obligations concernant l’identification du matériel de reproduction des végétaux, « la conservation de dossiers, la facilitation des contrôles et la maintenance du matériel. La traçabilité du matériel de reproduction des végétaux est garantie par l’obligation pour les opérateurs professionnels de disposer d’informations sur la phase qui précède et suit leurs activités commerciales ».

La partie III définit, dans son titre I, le matériel de reproduction des végétaux autre que le matériel forestier. C’est là qu’on trouve notamment la définition de « la variété et sa maintenance, la variété assortie d’une description officielle ou d’une description officiellement reconnue, le clone ainsi que les différentes catégories de commercialisation » (cf. encadré 2).

Son titre II concerne la production et mise à disposition sur le marché des espèces énumérées : l’approche actuelle concernant l’enregistrement des variétés/du matériel et la certification/l’inspection des lots avant la mise sur le marché est maintenue. Toutefois, une plus grande flexibilité est accordée pour enregistrer les variétés suite soit à des contrôles officiels (inspections) soit à des auto-contrôles sous contrôle officiel : l’obtenteur effectue lui-même les examens nécessaires pour l’enregistrement des variétés, avec des inspections officielles ultérieures de vérification des procédures.

Et, précise la Commission, « l’obligation d’enregistrement des variétés ne s’applique pas aux porte-greffes qui ne remplissent pas les conditions d’une variété. En outre, afin d’introduire de la flexibilité dans la perspective d’une évolution technique et scientifique, l’obligation d’appartenir à une variété enregistrée pourrait, sous certaines conditions, ne pas s’appliquer au matériel hétérogène, qui ne répond pas à la définition d’une variété ». La Commission précise qu’elle pourra, par des « actes délégués », permettre la production et mise sur le marché de matériel hétérogène (matériel non distinct, homogène et stable – DHS), mais en fixant certaines conditions, comme par exemple : étiquetage, emballage, description, conservation d’échantillons, registres, redevances…

La Commission propose ensuite « d’établir des règles proportionnées et durables pour les activités à petite échelle [8] portant sur du matériel de reproduction des végétaux adapté aux conditions locales et mis à disposition sur le marché en petites quantités. Les exigences relatives à l’enregistrement et à la mise à disposition sur le marché ne devraient pas s’appliquer à ces variétés. Ce matériel est défini comme matériel de reproduction des végétaux de niche. Cette dérogation devrait concerner par exemple les exploitants-obtenteurs ou les jardiniers-obtenteurs, qu’ils soient ou non des opérateurs professionnels. Néanmoins, certaines règles de base concernant l’étiquetage et la traçabilité du matériel devraient être définies. Afin d’éviter un recours abusif à cette dérogation, le matériel ne devrait être mis à disposition sur le marché que dans des emballages à la taille clairement définie ». On mesure l’importance des précisions à venir sur la taille des emballages…

Une « valeur agronomique durable » pour l’UE

Le titre IV se réfère à l’enregistrement des variétés dans les registres nationaux et dans celui de l’Union. Les exigences de Distinction, Homogénéité et Stabilité (DHS) seront maintenues. Libre aux États membres de fixer des exigences supplémentaires relatives à la valeur agronomique et technologique (VAT), répondant à des critères plus locaux, notamment de résilience, y compris pour l’agriculture biologique. Par contre, des « règles relatives à la valeur agronomique durable seront définies et harmonisées dans l’UE grâce à l’adoption d’exigences spécifiques concernant la résistance aux organismes nuisibles, une consommation réduite de ressources, une teneur plus faible en substances indésirables ou une meilleure adaptation à des conditions agroclimatiques différentes ».

L’Office communautaire des variétés végétales (OCVV) gérera directement le registre communautaire. Les examens DHS réalisés pour un COV vaudront pour l’enregistrement au niveau communautaire. L’OCVV jouera le rôle de gendarme (obligation d’audit) de chaque centre national d’examen des variétés (qui eux, contrôleront les opérateurs professionnels nationaux).

Toutes ces opérations ont un coût, et le règlement prévoit que les « autorités compétentes et l’OCVV […percevront] des redevances pour le traitement des demandes, les examens quant à la forme et technique, y compris les audits, la dénomination variétale, ainsi que pour la maintenance des variétés, et dans ce dernier cas, chaque année pendant la durée de l’enregistrement ».

Mais, précision importante « les micro-entreprises sont exonérées du paiement des redevances, la Commission respectant ainsi son engagement d’atténuer la charge pesant sur les très petites entreprises, conformément à sa nouvelle politique visant à alléger les charges imposées aux PME par la réglementation et à adapter la réglementation de l’UE aux besoins des micro-entreprises. De plus, la redevance perçue pour l’enregistrement de variétés assorties d’une description officiellement reconnue (cf. encadré 2) est réduite de manière à garantir qu’elle ne constitue pas un obstacle à l’enregistrement de la variété ou du matériel concernés ». Les entreprises qui le souhaitent pourront réaliser elles-mêmes les examens DHS et VAT de leurs variétés, sous contrôle officiel.

Enfin, pour les variétés anciennes (conservation), elles seront enregistrées sur la base d’une « description officiellement reconnue » par les autorités compétentes (cf. encadré 2), sans obligation d’examen DHS. Pour ces variétés, « les restrictions quantitatives existantes sont supprimées. Les utilisateurs sont informés sur le matériel au moyen d’une étiquette indiquant que cette variété est identifiée par une description officiellement reconnue et la région d’origine ». Tout comme pour le matériel hétérogène et de niche, « le matériel de reproduction des végétaux appartenant à ces variétés devrait uniquement être mis à disposition sur le marché en tant que matériel standard ».

La partie VI [9] se réfère au changement de nom et à l’extension des fonctions de l’OCVV, qui devient l’Agence européenne des variétés végétales (EAPV en anglais). « Un certain nombre de tâches sont dévolues à l’OCVV dans le cadre de sa nouvelle mission : formulation de recommandations sur les dénominations variétales, base de données sur les collections de référence des variétés, harmonisation de l’examen technique des variétés, audits des centres d’examen technique, fonctions consultatives, formation et soutien technique ». Enfin, la partie VII rappelle que le « cadre législatif régissant le matériel de reproduction des végétaux est fondé sur l’article 43 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), relatif à la mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC) », et qu’il est par conséquent logique que cette proposition prenne la forme d’un règlement qui émane du Parlement et du Conseil.

Contrôles officiels : une proposition de reprise en main par la Commission

Le 6 mai, la Commission a également proposé un nouveau règlement sur les contrôles officiels, affectant, dans la législation européenne actuelle, pas moins de onze règlements et six directives [10]. L’objectif est de « permettre aux citoyens de l’Union européenne (UE) de bénéficier d’un niveau élevé de santé humaine, animale et végétale, et garantir le fonctionnement du marché intérieur ». Ce socle étend à l’ensemble de la chaîne alimentaire, y compris la production végétale primaire, le cadre législatif de l’organisation des contrôles officiels défini dans le règlement 882/2004 relatifs jusqu’ici uniquement aux aliments pour animaux, aux denrées alimentaires, à la santé et au bien-être des animaux. Ce cadre remplace le contrôle public par « des auto-contrôles sous contrôle officiel ». Seront aussi soumis à ce cadre, ainsi qu’aux règles définies par le nouveau règlement, l’identité et la qualité du matériel de reproduction des végétaux, la santé des végétaux, les produits phytopharmaceutiques, la biosécurité (OGM), la certification des animaux et de la production biologique, les sous-produits animaux, les importations et exportations d’animaux, de végétaux et de biens. Les postes de contrôle frontaliers (PCF) remplaceront les différentes entités actuellement chargées des tâches de contrôle frontalier et établiront un document sanitaire commun d’entrée (DSCE) harmonisé.

Le nouveau règlement fixe des règles régissant à la fois l’organisation (notamment l’accréditation des différents types de laboratoires [11], ou encore les procédures obligatoires à suivre en cas de manquements ou de soupçons) et le financement de ces contrôles, avec l’objectif de récompenser ceux qui respectent les règles [12] et garantir le respect du principe de l’utilisateur-payeur dans tous les secteurs, de manière à rendre le financement des contrôles moins dépendant des finances publiques. En contre-partie, le mécanisme de remboursement pour les micro-entreprises[5Comme pour le règlement PRM, cf. note 6]], qui était avant facultatif, a été remplacé par une exonération obligatoire en leur faveur.

Ce nouveau règlement rendrait également obligatoire la coopération entre États membres, et la Commission aura le pouvoir d’établir les modalités de coopération en vue de « garantir l’accès approprié et en temps utile aux informations, la synchronisation des ensembles de données concernés, et la communication rapide des décisions prises ».

Des contrôles centralisés

Pourquoi un règlement et non une directive ? Pour la Commission, « un règlement définit une approche cohérente à laquelle les États membres doivent se conformer et réduit les lourdeurs administratives, car les opérateurs n’ont pas besoin de se familiariser avec la législation de chaque État membre. [De plus], les instruments non contraignants comme les lignes directrices sont considérés comme insuffisants pour remédier aux divergences d’interprétation et d’application de la législation ». Bref, finis les bidouillages et les approximations : les rapports annuels nationaux seront harmonisés par la Commission qui se confère le « pouvoir d’adopter progressivement des modèles standardisés » et un système centralisé verra le jour. Il prévoit « le fonctionnement intégré et la mise à jour de tous les systèmes informatisés existants et futurs permettant l’échange des données, informations et documents concernant les contrôles officiels entre autorités compétentes et entre les autorités compétentes et la Commission (et, s’il y a lieu, avec les opérateurs) ».

Et gare aux contrevenants : outre les mesures de confinement ou d’abattages, « les États membres devront également veiller à l’application des sanctions pénales et/ou administratives appropriées lorsque les opérateurs refusent de coopérer pendant un contrôle officiel » et devront veiller « à ce que les sanctions financières applicables en cas de violation intentionnelle annulent l’avantage économique recherché par l’auteur de la violation ». Bientôt fini le cheval transformé en bœuf ?

Santé végétale : coopération et contrôles renforcés aux frontières et sur le marché intérieur

La proposition de règlement sur la santé des végétaux [13] poursuit l’objectif de moderniser le régime actuel (directive 2000/29/CE), en instaurant une plus grande attention aux échanges commerciaux à haut risque en provenance des pays tiers et au renforcement de la traçabilité des semences et plants sur le marché intérieur. Elle souhaite instaurer également une meilleure surveillance et une éradication plus précoce des foyers de nouveaux organismes nuisibles, ainsi qu’une compensation financière pour les cultivateurs touchés par les organismes nuisibles soumis à quarantaine. La Commission rappelle que la valeur des produits cultivés dans l’Union s’élève à 205 milliards d’euros par an. « La réorganisation du régime phytosanitaire de l’UE et du régime du matériel de reproduction des végétaux devrait renforcer la cohérence entre les deux (grâce à l’utilisation commune des [mêmes] dispositifs de certification, des étiquettes et [d’enregistrement]), et donc réduire les contraintes imposées aux opérateurs professionnels. Elle exigera cependant un renforcement de la coordination entre les autorités compétentes chargées […] du matériel de reproduction [et de la santé] des végétaux dans les États membres ». Pour la Commission, « la cohérence avec le nouveau Code des douanes en sera aussi renforcée, et les procédures à l’importation seront plus simples ».

Comme le stipule le règlement sur les « contrôles officiels », les micro-entreprises auront un régime spécial de remboursement des redevances liées aux contrôles phytosanitaires, dans le cadre des aides d’État. Par contre, la nature du régime phytosanitaire exige que les petites et moyennes entreprises (PME) ne soient pas exemptées des obligations, notamment d’auto-contrôle, prévues par ce règlement. « Toutefois, la proposition exempte les entreprises ne vendant des végétaux et des produits végétaux que sur le marché local de l’obligation d’émettre des passeports phytosanitaires, qui ne seront d’ailleurs pas obligatoires pour les ventes aux consommateurs finaux non professionnels ».

Certaines phrases de justification pour ce règlement devraient faire tiquer les bio, à l’instar de celle-ci : « L’éradication des foyers d’organismes nuisibles non autochtones n’est possible que si toutes les sources d’infestation sont éliminées ». On sent ici pointer la grosse artillerie et la Commission précise d’ailleurs que « cela signifie que, dans certains cas, les autorités compétentes des États membres doivent avoir accès à des propriétés privées pour les contrôles officiels, voire pour imposer des traitements, des mesures d’éradication ou certaines restrictions ou interdictions concernant l’utilisation de végétaux ». Quid de la mention AB après ces traitements obligatoires ? Labos et organismes de recherche devront également collaborer, en indiquant tout organisme de quarantaine qu’ils auraient repérés…

Huit chapitres divisent ce nouveau règlement. Le premier en délimite son champ d’application qui exclut les plantes envahissantes (comme l’ambroisie) autres que les plantes parasites (qui s’alimentent aux dépens des plantes hôtes, comme le gui, la cuscute ou le striga).

Le chapitre II classe les organismes nuisibles en organismes de quarantaine de l’Union (liste de l’article 5, paragraphe 2), organismes de quarantaine de zone protégée ou en organismes de priorité (ceux dont « l’incidence économique, environnementale ou sociale potentielle est extrêmement grave pour le territoire de l’Union »). Il prévoit les mesures d’éradication et confère à la Commission le pouvoir d’adopter des actes d’exécution instaurant des mesures permanentes à l’encontre des organismes de quarantaine s’étant établis sur le territoire de l’Union.

Dans le chapitre III, un arbre de décision permet de classer « les organismes nuisibles à l’utilisation des végétaux destinés à la plantation », mais dont l’éradication n’est pas exigée. Est introduite ici la notion d’« organisme de qualité de l’Union » (article 36) recensé sur une liste communautaire officielle : c’est un « organisme nuisible qui n’est pas un organisme de quarantaine de l’Union » (= risque sanitaire et/ou environnemental), mais qui « a une incidence économique inacceptable sur l’usage prévu de ces végétaux ». Il peut s’agir d’insectes, d’acariens, de nématodes, de bactéries, de champignons, de virus… présents sur le matériel végétal de reproduction.

Généralisation des passeports phytosanitaires

Le chapitre IV énumère les exigences particulières pour l’introduction et la circulation des végétaux sur le territoire de l’UE, ainsi que pour leur exportation. Il n’y aura par exemple plus d’exemption pour les bagages des voyageurs.

Les opérateurs professionnels devront s’enregistrer dans le même registre que celui évoqué dans le règlement relatif au matériel de reproduction des végétaux (PRM) (chapitre V) et les végétaux destinés à la plantation devront avoir un certificat phytosanitaire pour entrer dans l’Union et un passeport phytosanitaire pour y circuler, sauf « pour la vente à un utilisateur final non professionnel » (chapitre VI). Les passeports phytosanitaires pourront être émis par les opérateurs eux-mêmes, sous contrôle officiel, et contenir une puce, un code-barres ou un hologramme faisant le lien avec le système de traçabilité interne de l’opérateur professionnel… conforme également avec le règlement PRM, ce qui facilitera leur gestion électronique centralisée.

Enfin, la proposition prévoit d’établir un système de notification électronique pour les communications et les rapports (chapitre VII) et la création d’un nouveau comité permanent regroupant les comités existants qui traitent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, de la santé des végétaux et du matériel de reproduction des végétaux (à la place de l’actuel comité phytosanitaire permanent) (chapitre VIII).