Protocole de Cartagena en Afrique : une déclinaison orientée

Par Christophe NOISETTE

Publié le 22/07/2021

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L’Afrique a été un moteur de l’adoption du Protocole de Cartagena. « Les pays en développement ont joué un rôle crucial dans l’adoption du Protocole de Carthagène », écrit Anne Chetaille dans la revue Tiers Monde. «  Durant les cinq années de négociation, le G77, à l’exception de l’Argentine, du Chili et de l’Uruguay, a soutenu une position très ferme, militant pour une régulation contraignante sur la biosécurité. À plusieurs étapes du processus, il s’est positionné en acteur incontournable du débat ». Elle précise que « les pays du G77, et les pays africains en particulier, exigent en effet que des mesures sur la responsabilité et la réparation en cas de dommages liés aux OVM soient définies dans le cadre du Protocole. Il s’agit de reconnaître la responsabilité stricte des exportateurs. Finalement, face à l’opposition de plusieurs pays développés, c’est une mesure de compromis qui est retenue ».

Le Protocole de Cartagena a été signé par de nombreux pays africains mais ces derniers ont mis des années avant d’introduire les obligations du Protocole dans leurs législations.

Une loi modèle pour l’Afrique

En parallèle de l’adoption du Protocole, l’Union Africaine (UA, appelée à l’époque Organisation de l’Unité Africaine), avait adopté une loi cadre de biosécurité. Cette initiative menée par Tewolde Gebre Egziabher, directeur de l’agence de l’Environnement de l’Éthiopie, devait servir de référence unique aux pays africains pour établir leurs lois de biosécurité nationale. Cette loi modèle était une adaptation relativement stricte et protectrice du Protocole. En 2003, le Conseil des Gouverneurs de l’UA encourage vivement ses États membres à utiliser la loi cadre en lieu et place du Protocole de Cartagena. En 2004 [1], ils enfoncent le clou : un groupe d’experts africains, réuni au Bénin sous les auspices d’une des Commissions de l’Union Africaine, reconnaît expressément la nécessité de mettre en œuvre un moratoire sur les OGM tant que les États n’ont pas de réelles capacités en biosécurité.

Le Protocole impose aux pays l’ayant ratifié de mettre en place un cadre national de biosécurité et un volet du Protocole est consacré aux aides financières et au « renforcement des capacités ». De l’argent est massivement investi pour « aider » les pays du Sud, notamment en Afrique, à mettre en place un tel cadre pour renforcer leur capacité en matière de biotechnologie. Ces programmes feront fi du travail de l’Union Africaine.

Le programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) et le Fond mondial pour l’environnement (FEM) ont déployé dès la fin des années 90 et encore actuellement un important dispositif visant à aider les pays en développement à mettre en place des lois nationales sur la biosécurité, inspirées du Protocole de Cartagena. Anne Chetaille, qui a suivi ce programme de près, écrivait en 2006 [2] : « La plupart de ces cadres contiennent des projets de loi, sans véritables textes d’application. Certaines pressions extérieures ainsi que le manque de capacités institutionnelles et scientifiques et de ressources financières peuvent expliquer ce difficile passage à des législations opérationnelles ». Face à cet échec, le PNUE / FEM lancera à intervalles réguliers de nouveaux programmes d’aide à la mise en place de lois pour encadrer les OGM.

Des aides… très intéressées

Les rapports nationaux ou internationaux liés aux programmes du FEM/PNUE montrent des faiblesses et des lacunes importantes et une lenteur excessive ou délibérée dans la mise en place de structures précises et opérationnelles. Tous les programmes du FEM sont co-financés. Par exemple le programme d’aide à six pays d’Afrique de l’Ouest (dont le Sénégal et le Bénin) entre 2007 et 2010 a bénéficié d’une aide de 6,1 millions de dollars de la part du FEM et d’un co-financement de 18,9 millions de dollars [7] de la part de l’USAID (Agence de développement international des États-Unis), de la France et des entreprises privées (5 millions pour le secteur privé). Parmi les activités attendues dans le cadre de ce financement, figure par exemple une étude menée par l’IFPRI consacrée aux bénéfices attendus (et non aux échecs !) du coton Bt pour les agriculteurs [8].

L’IFPRI est un outil au service de la promotion des biotechnologies et est notamment financé par Alliance for a Green Revolution in Africa (AGRA) [9], la fondation Bill et Melinda Gates, CropLife International, la fondation Syngenta, la fondation Rokfeller, etc. En règle générale, les experts invités dans les ateliers mis en place par le PNUE / FEM sont plutôt favorables aux biotechnologies végétales. Nous retrouvons régulièrement des « cours » organisés par l’Université du Michigan (MSU) [10].

Court-circuitant l’Union africaine et son projet d’harmonisation des législations, la Banque mondiale / FEM décide en 2006 de financer à hauteur de 5,4 millions de dollars l’Union économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) [11] [12] pour qu’elle élabore un projet régional de biosécurité. Ce programme est dénoncé par la société civile africaine notamment car l’UEMOA est une structure plus facilement manipulable et influençable. Elle craint que cette loi régionale ne soit trop permissive et facilite de fait l’introduction des OGM en Afrique de l’Ouest. Et là encore, on retrouve le bras intellectuel du lobby des OGM : « Le projet a demandé à l’IFPRI de mettre au point une méthodologie pour l’évaluation de l’impact économique potentiel du coton Bt en Afrique de l’Ouest ».

Ces éléments permettent déjà de mieux comprendre pourquoi ces programmes n’ont pas forcément abouti à des législations concrètes et protectrices. Doter les pays africains du cadre légal promu par tous ces programmes « d’aide » et non par la loi cadre de l’UA permet d’introduire légalement les OGM, peu importe si le cadre est inefficace ou laxiste. L’intérêt majeur de ces programmes de formation, c’est de former justement une élite scientifique et politique qui sera favorable aux biotechnologies. Ainsi, reprenons l’exemple de la MSU. Cette université a créé un réseau [13] qui organise des visites en Afrique du Sud, au Brésil, etc. afin de montrer les réussites « incontestables » des OGM. Phinehas Tukamuhabwa, directeur de l’Institut de Recherche Agricole de l’Université de Makerere en Ouganda, a ainsi pu rencontrer Dechun Wang, chercheur à la MSU, lequel l’a convaincu que le soja RR était une solution écologique et économique. En 2018, il introduisait les essais en champs de soja RR en Ouganda.

Des cadres de biosécurité très permissifs

Ainsi, actuellement, de nombreux cadres nationaux de biosécurité sont encore peu fonctionnels comme en témoigne un document publié par le gouvernement du Sénégal [14] : dans sa stratégie nationale de biosécurité établie pour les années 2018 / 2022, un budget de 2,8 milliards de francs CFA (4,3 millions d’euros), financé en partie par le FEM, est alloué pour améliorer les dispositifs juridiques et techniques liés à la biosécurité. Et le Bénin a officialisé en 2021 [15] sa loi nationale de biosécurité, après avoir bénéficié de nombreuses aides du PNUE / FEM. Le Bénin avait ratifié le Protocole de Cartagena en 2005 et un moratoire avait été maintenu pendant de nombreuses années. Les cadres de biosécurité qui ont abouti sont globalement assez permissifs comme au Ghana, au Kenya, ou au Burkina Faso.

Le Protocole de Cartagena, même s’il a été instrumentalisé par de nombreux acteurs pour introduire des lois permissives, reste une référence pour la société civile africaine. Elle continue de demander une application stricte de ce texte et se bat contre des versions édulcorées.