FRANCE – Protection de l’environnement : qui restera agréé ?
Par Frédéric JACQUEMART, Pauline VERRIERE
Publié le 21/09/2011
C’est par une salve de cinq nouveaux textes [1] que les conditions d’obtention de l’agrément des Associations de Protection de la Nature et de l’Environnement (Apne) [2] ont été modifiées le 13 juillet 2011. Ces textes sont la mise en œuvre d’un des engagements du Grenelle de l’environnement : la définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux (engagement 162 traduit dans l’article 249 de la loi Grenelle II), supposé rétablir plus de démocratie, notamment au sein d’instances de consultation en matière d’environnement, dans lesquelles les associations sont appelées à siéger. Cette réforme est-elle véritablement une avancée pour la démocratie participative ?
L’agrément est une procédure de reconnaissance d’une association lui donnant des droits spéciaux de participation à la politique environnementale, sans toutefois exclure de cette participation les associations ne bénéficiant pas du précieux sésame. L’obtention de cet agrément facilite, par exemple, un certain nombre de recours juridiques [3] et ouvre les portes de certaines instances consultatives et décisionnelles où ne peuvent siéger que les associations agréées. Durant le processus Grenelle, les participants ont souhaité réformer la procédure d’obtention de cet agrément pour réintroduire plus de démocratie participative et limiter son attribution aux seules associations défendant véritablement les intérêts énoncés par le Code de l’environnement [4]. Les participants dénonçaient notamment que des associations ne poursuivant pas l’objectif de protection de l’environnement puissent obtenir l’agrément, comme par exemple des associations de collectivités locales ou d’entreprises… Avec cette réforme, cela ne devrait plus être le cas.
Plus de représentativité…
Le nouveau texte reprend les anciennes conditions d’attribution de l’agrément, et les renforce par des conditions plus exigeantes, notamment : un « nombre suffisant » de membres, sans toutefois préciser un seuil, un fonctionnement démocratique, une transparence financière…
L’agrément désormais renouvelable tous les cinq ans, sera accordé à l’échelle départementale, régionale ou nationale, respectant le découpage administratif français, lequel ne correspond pas forcément aux réalités écologiques.
Si l’agrément est nécessaire aux associations qui souhaiteraient siéger dans certains organes consultatifs, il ne se suffit pas à lui-même. Les associations doivent également remplir les conditions de représentativité suivantes :
« Représenter un nombre important de membres » : pour une participation aux instances consultatives dans le cadre départemental et régional, cette condition sera précisée par arrêté du préfet de département ou de région. Pour les instances nationales, la condition est remplie dès lors que l’association a plus de 2000 membres à jour de leur cotisation, lesquels doivent être répartis dans au moins six départements.
Justifier d’une expérience et de savoirs reconnus dans le domaine de protection de l’environnement (« illustrés par des travaux, recherches et publications reconnus et réguliers, ou par des activités opérationnelles »).
Disposer d’une indépendance financière (« Leurs ressources financières ne doivent pas provenir principalement d’un même financeur privé ou d’une même personne publique »).
L’association qui souhaite participer au débat environnemental dépose une demande auprès du préfet de département où réside son siège social, afin de figurer dans une liste d’associations répondant à toutes les conditions. Selon l’échelle de sa demande, départementale, régionale ou nationale, la décision de cette inscription, et donc l’appréciation qu’elle remplit bien toutes les conditions, relève respectivement du préfet de département, de région ou du ministre de l’Environnement. Une fois inscrite sur l’une des trois listes, l’association peut alors prétendre à être nommée au sein d’un des organes consultatifs.
… pour plus de démocratie participative ?
Toutes les associations n’accueillent pas avec le même enthousiasme cette réforme. Si les structures les plus importantes – comme FNE et Greenpeace – ne seront pas vraiment affectées par ces modifications, il sera au contraire beaucoup plus difficile pour d’autres de bénéficier de ce nouvel agrément – comme Générations futures, le CRIIGEN, des associations locales etc, et de remplir les conditions de représentativité. Si beaucoup d’entre-elles s’accordent sur l’objectif de cette réforme, nombreuses sont celles qui condamnent sa mise en œuvre cf. encadré.
Des structures très spécialisées, qui jouent pourtant un rôle essentiel en tant que lanceur d’alerte, ne pourraient prétendre à se faire entendre dans certaines instances nationales, en tant qu’association de protection de l’environnement, au motif du manque de leur représentativité. Ainsi, l’association Générations Futures, qui dispose de l’agrément, a jusqu’en 2014 pour se conformer aux nouvelles règles de représentativité, faute de quoi elle ne pourra plus siéger au sein de la Commission des produits chimiques et biocides. Pourtant les associations, quel que soit leur nombre d’adhérents, ne représentent pas ces derniers, mais bel et bien l’objet qu’elles poursuivent. Est-il légitime de demander aux APNE d’être plus représentatives et le nombre d’adhérents est-il un bon critère pour le déterminer ?
A ce propos, le président d’Inf’OGM, Frédéric Jacquemart, estime que « les associations jouent un rôle social différent de celui des élus, leur légitimité n’est pas liée à des critères mesurables, mais seulement appréciables. D’autre part, aucune association ne peut prétendre représenter la population. L’exemple typique est fourni par les associations de chasseurs agréées pour la protection de l’environnement qui ont un nombre considérable d’adhérents, alors qu’environ 2% de la population pratiquent la chasse. La poursuite de buts servant des intérêts particuliers (exemple précédent) entraîne un fort taux d’adhésion, alors que la poursuite de buts d’intérêt général est peu motivant pour l’engagement associatif. Enfin, un des rôles des associations est d’être moteur dans l’adaptation des sociétés. Comment être à la fois à la pointe et très nombreux ? Ces nouveaux textes vont à l’encontre des rôles réels du mouvement associatif ».
Quelles conséquences pour les OGM ?
Le Comité Économique, éthique et social (CEES) du Haut conseil de biotechnologie [5] figure au sein des instances de portée nationale, pour lesquelles toutes associations souhaitant y siéger doit être pourvue de l’agrément, et posséder plus de 2000 adhérents répartis dans six départements. Les exigences maximales sont retenues à l’égard des associations de protection de l’environnement. Mais qu’en est-il des autres membres ? Demande-t-on aux représentants d’une organisation professionnelle d’industries agroalimentaire et pharmaceutique les mêmes exigences de démocratie participative ? Ces organismes-là ne représentent que leurs propres intérêts, on ne leur demande pas d’avoir un fonctionnement démocratique ni une gestion vertueuse. Si le fait d’exiger plus de démocratie participative ne peut être que salué, il n’est pas sûr que cette réforme, en l’état, y contribue en empêchant les associations de jouer leur rôle de contre-pouvoir et en leur imposant plus de lourdeurs administratives, elles qui disposent déjà de peu de moyens et de temps.
Plus concrètement, aujourd’hui, trois représentants d’APNE sont appelés à siéger au sein de ce comité : il s’agit des Amis de la Terre, de France Nature environnement et de Greenpeace, qui remplissent tous les nouvelles conditions et vont donc pouvoir continuer à y siéger.
Si tel n’avait pas été le cas, reste une possibilité énoncée par la ministre de l’environnement, Nathalie Kosciusko-Morizet, dans une lettre de réponse [6] aux interpellations de différentes associations sur cette réforme cf. encadré : « les associations d’expertise pourront par ailleurs sans difficulté être nommées comme personnalités qualifiées dans les instances soumises aux règles de représentativité ». Au sein du CEES, ces trois personnalités qualifiées, nommées en raison de leurs compétences juridiques, économiques et sociologiques, sont actuellement des professeurs du supérieur. Il est loin d’être certain que la nomination d’APNE à ces sièges-là aurait été « sans difficulté » comme le suggère la ministre.
[1] Il s’agit des deux décrets du 12 juillet 2011 : n°2011-832 concernant l’agrément et la représentativité, et n°2011-833 fixant la liste des instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d’environnement et de développement durable ; et des trois arrêtés du 12 juillet 2011 : sur la composition du dossier de demande et de renouvellement de l’agrément, fixant les conditions de représentativité, et fixant la composition du dossier de demande de participation au débat sur l’environnement dans le cadre d’instances consultatives.
[2] Article L. 141-1 et suivant Co. envi.
[3] Par exemple, devant le juge administratif, une association agréée dispose d’une « présomption à agir » (art L. 142-1 du Co. Envi.). Cela signifie qu’il ne doit pas forcément y avoir une adéquation entre la portée de l’acte attaquée et celle de l’association : une association régionale ou nationale pourra attaquer un acte de portée locale. Les autres associations peuvent agir devant le juge administratif mais ne bénéficient pas de cette présomption, pouvant rendre leur recours plus problématique. À noter toutefois que l’article L. 142-2 du Code de l’environnement donne les mêmes droits qu’aux associations agréées, en matière de recours judiciaires, aux associations « régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans » et dont les statuts ont pour objet la défense de l’environnement.
[4] article L. 141-1
[5] Sa composition est précisée par l’article R. 531-12 du Code de l’environnement.
[8]
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